Billet d’humeur – La formation des agents publics à la laïcité : pierre angulaire des bonnes pratiques professionnelles ?
Isabelle Génot-Pok, juriste, consultante au Centre de droit JuriSanté du CNEH
La laïcité dans le service public : voici donc un sujet bien récurrent, mais qui semble toujours tout neuf ! Sujet éminemment politique, social, culturel, cultuel et juridique. Ces multiples facettes ne facilitent pas son appréhension et sa compréhension. Mais, il faut se garder du mélange des genres et, pour l’appliquer dans les structures publiques, l’aspect légal et donc juridique est le plus adéquat car plus objectif.
C’est par une dépêche APM du 26 janvier 2021 que l’on a pu prendre largement connaissance du lancement d’une mission relative à la formation des agents publics à la Laïcité. Les ministères de l’intérieur et de la transformation de la fonction publique se lancent donc dans une nouvelle « croisade » : Former les agents publics (tous les agents publics) au respect de la Laïcité…. On se souvient donc, en haut lieu, que c’est un point crucial de la sphère publique dans notre état laïc et c’est en 2021 que l’on semble se rendre compte qu’il y a toujours un problème d’application de l’obligation stricte du respect de la laïcité dans la fonction publique.
Cela ne date cependant pas d’hier !
Rappelons-nous, que, déjà en 2016 la loi du 13 juillet 1983 (Titre I de la Fonction publique) relative aux droits et obligations des fonctionnaires, que l’on semble redécouvrir, a été modifié par la loi du 20 avril[1] portant déontologie des fonctionnaires. Dans son article 25 on y lit que « Le fonctionnaire exerce ses fonctions avec dignité, impartialité, intégrité et probité. Dans l’exercice de ses fonctions, il est tenu à l’obligation de neutralité. Le fonctionnaire exerce ses fonctions dans le respect du principe de laïcité. A ce titre, il s’abstient notamment de manifester, dans l’exercice de ses fonctions, ses opinions religieuses. Le fonctionnaire traite de façon égale toutes les personnes et respecte leur liberté de conscience et leur dignité. Il appartient à tout chef de service de veiller au respect de ces principes dans les services placés sous son autorité. Tout chef de service peut préciser, après avis des représentants du personnel, les principes déontologiques applicables aux agents placés sous son autorité, en les adaptant aux missions du service. ».
Ce texte fait écho au principe déjà largement connu de la loi de 1905 et de la longue jurisprudence du Conseil d’Etat qui en a découlé jusqu’à ce jour[2].
Cette loi réaffirmait par nécessité les valeurs fondamentales du service public et a ainsi réinscrit dans le statut général des fonctionnaires les obligations de dignité, d’impartialité, d’intégrité, de probité, de neutralité et le respect de la laïcité. Ces obligations ne sont pas nouvelles, puisqu’elles ont, comme on l’a dit, déjà été reconnues par le juge administratif.
Rappelons que dans le prolongement de la loi, l’obligation de laïcité, qui impose au fonctionnaire de s’abstenir « notamment de manifester, dans l’exercice de ses fonctions, ses opinions religieuses », a fait l’objet d’une circulaire du Premier ministre datée du 15 mars 2017[3]. Ce texte, particulièrement clair, énumère les cas qui constituent un manquement à l’obligation de neutralité : port de signe d’appartenance religieuse dans le service, inscription d’une adresse électronique professionnelle sur le site d’une association cultuelle, prosélytisme, etc… . En parallèle, les agents publics doivent traiter de façon égale tous les usagers quelle que soit leur appartenance religieuse. Les usagers d’un service public sont libres de manifester leurs opinions et leurs convictions religieuses. Cependant des limites leurs sont opposables lorsque notamment la loi ou les règlements le prévoient comme par exemple l’article 2 de la loi de 1905 : « Elle [la République], garantit le libre exercice des cultes sous les seules restrictions édictées ci-après dans l’ordre public. »[4]
Mais la circulaire de 2017, qui visait déjà aussi et surtout le renforcement de la culture de la laïcité dans la fonction publique, posait la nécessité de soutenir intensivement la formation tout au long de la carrière des agents publics. Pour ce faire, elle présentait aussi des outils de formation pour permettre aux agents publics d’exercer leurs fonctions dans le respect du principe de laïcité et de son corollaire l’obligation de neutralité. Alors faut-il une mission supplémentaire pour enfin former les fonctionnaires et agents publics ? Peut-être ! Ces textes antérieurs n’ont visiblement pas suffi à soutenir le rythme de l’acculturation des agents publics au principe de la laïcité.
Si on se réfère à la dépêche sus citée il s’agirait « d’identifier un socle commun de connaissances pratiques ayant vocation à être maîtrisées par l’ensemble des agents publics dans l’exercice de leurs missions quotidiennes. » On peut à ce propos préciser que la chose a déjà été identifiée si on se rapporte à l’excellent Kit de formation[5] rédigé en 2018. Aussi, espérons que le travail antérieurement accompli soit réutilisé et capitalisé. Réinventer le fil à couper le beurre n’est pas forcement efficace.
Enfin, un amendement gouvernemental dans le projet de loi confortant les principes de la République a été adopté le 19 janvier 2021, lequel prévoit que pour accompagner les agents publics dans leur pratique professionnelle, un référent laïcité doit être clairement identifié dans chaque administration[6]. Ce référent viendra sans doute en complément du déontologue lui-même mis en place suite à la modification de la loi sur les droits et obligations des fonctionnaires. En effet, dans son article 28 bis, elle précise que « Tout fonctionnaire a le droit de consulter un référent déontologue, chargé de lui apporter tout conseil utile au respect des obligations et principes déontologiques mentionnés aux articles 25 à 28. Cette fonction de conseil s’exerce sans préjudice de la responsabilité et des prérogatives du chef de service »[7].
Le principe semble cependant rencontrer bien des résistances, dans le quotidien des personnels, mais aussi auprès des directions de structures et notamment des établissements de santé. Et les habitudes ont la vie dure. On peut constater toujours autant de difficultés de compréhension dans la mise en œuvre de ce principe. Voir des documents tel que le livret d’accueil du personnel dont l’ambiguïté rédactionnelle attise l’ambigüité comportementale des agents[8]. En effet les directions doivent, sans aucune possibilité autre, revoir précisément leurs documents et les rédiger de manière claire, ferme et définitive.
Alors, cette mission est-elle nécessaire ? Sans doute que oui puisque les précédentes dispositions ne semblent pas avoir eu l’effet escompté en particulier dans la FPH[9].
Un rapport est attendu ! Le 15 mars, affaire à suivre…
La Laïcité dans le service public hospitalier – Quelle gestion? Quelles réponses au fait religieux?
[1] Loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires
[2] I. Génot Pok, & C. Poppe, Laïcité à l’hôpital, un principe constant et uniforme, une pratique de terrain évolutive et variée, RHF, n°568 janvier –, La RHF – février 2016, encart références p.12
[3] Circulaire du 15 mars 2017 relative au respect du principe de laïcité dans la fonction publique
[4] Pour ce qui est par exemple de la fonction publique hospitalière, ces restrictions sont parfaitement décrites dans la circulaire du 5 juillet 2011 relative à la laïcité à l’hôpital
[5] Kit de formation – Valeurs de la République et Laïcité
[6] https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/amendements/3649/CSPRINCREP/1876.pdf
[7] Décret n° 2017-519 du 10 avril 2017 relatif au référent déontologue dans la fonction publique
[8] En effet on a pu lire dans un de ces livrets que « dès lors que le comportement de l’agent ne posait pas de problème dans l’organisation du service, le port de signes religieux était toléré. » Phrase totalement à proscrire lorsque l’on parle de respect de la laïcité
[9] On rappellera qu’un appel d’offre avait été lancé par l’ANFH national pour la formation des agents de la FPH suite à la circulaire de 2017 sus cité, le retour n’a pas fait grand bruit, bien que ce thème soit inscrit depuis comme une action prioritaire 2019-2020. Cf rapport annuel de l’observatoire de la laïcité, p 310 à 314, Décembre 2020.