Article – Logement des agents hospitaliers, entre nécessité et spécialité

Céline Berthier, juriste, consultante du centre de droit JuriSanté du CNEH

Article publié dans la revue Gestions hospitalières, n°655, avril 2026

La question du logement des agents publics est au cœur de l’actualité. D’abord avec la proposition de loi « visant à améliorer l’accès au logement des travailleurs des services publics » en cours de discussion au Parlement, ensuite avec la publication d’un guide pour faciliter l’accès aux logements des professionnels des établissements sanitaires et médico-sociaux [1]. À côté d’un droit statutaire au logement réservé dans des conditions assez limitatives à certains agents selon leurs corps ou fonctions, l’enjeu ici est de permettre aux établissements de développer une véritable politique de logement lorsque le territoire est en proie aux tensions immobilières. Le recrutement n’est ainsi plus uniquement une question de ressources humaines (rémunération, conditions de travail…), il devient également une question patrimoniale pour laquelle les établissements doivent déployer des trésors d’inventivité pour construire une stratégie de recrutement adaptée à leurs territoires et ressources. Entre politique de ressources humaines et logique patrimoniale, attention toutefois aux risques juridiques induits !

Un droit au logement strictement encadré

La fonction publique ne reconnaît pas de droit général et absolu au logement à ses agents et le terme « logement hospitalier » n’a pas de définition légale ou réglementaire. La proposition de loi en cours de discussion au Parlement [2] ne vise d’ailleurs pas cet objectif.

S’agissant de la fonction publique hospitalière (FPH), les articles L.721-5 et 5 du Code général de la fonction publique (CGFP) reconnaissent une possibilité de logement aux fonctionnaires et contractuels hospitaliers occupant certaines fonctions ou, à défaut, une indemnité compensatrice. On parle ici d’une concession de logement pour nécessité absolue de service ouverte aux personnels occupant les emplois des corps et des statuts fonctionnels des personnels de direction en contrepartie de la participation aux gardes de direction et des sujétions de responsabilité permanente et de continuité du service public qui leur sont dévolues [3]. Cette concession est accordée de droit pour les corps de direction et dès la réalisation de 40 journées de garde de direction ou technique par an pour les corps de direction des soins, d’ingénieurs, de cadres de santé et socio-éducatifs ou encore les attachés d’administration.

Les concessions de logement pour nécessité absolue de service comportent la gratuité du logement nu dépourvu de biens meubles et la fourniture, à titre gratuit, de l’électricité, du chauffage, du gaz et de l’eau, à l’exclusion de toute autre prestation.

Les logements accordés dans ce cadre sont issus, par priorité, du patrimoine de l’établissement ou, à défaut, via un logement locatif mis à disposition par l’établissement. À défaut, est versée à l’agent une indemnité compensatrice mensuelle.

La FPH reconnaît également la notion de logement pour utilité de service à une catégorie d’agents dont la liste est déterminée par le directeur en fonction des besoins de loger les agents dans l’établissement ou à proximité immédiate. Cette fois, les fonctionnaires ainsi logés sont tenus de rembourser à l’établissement un loyer et des charges mensuelles déterminés par l’assemblée délibérante.

D’autres droits ponctuels au logement sont posés par les statuts à certaines catégories comme les internes [4] et les docteurs juniors [5], à qui sont reconnus un droit au logement (avec nourriture, chauffage et éclairage) ou, à défaut, une indemnité compensatrice.

Une possibilité de logement pour nécessité de service est également accordée aux pharmaciens par un texte de 1972 [6], toujours en vigueur, qui leur octroie une concession de logement avec la gratuité de celui-ci, du chauffage et de l’éclairage.

Une possibilité de logement pour utilité de service est enfin accordée aux praticiens hospitaliers, en contrepartie de laquelle ils ne perçoivent plus d’indemnité de permanence des soins, d’astreinte et de déplacement [7].

Quelles que soient les situations, ces logements, dits « de fonction », qui se situent majoritairement sur le domaine public de l’établissement, donnent lieu à des titres d’occupation du domaine public par nature précaires et révocables comme le prévoit le Code général de la propriété des personnes publiques.

Ces «occupations de logement » sont attachées exclusivement à l’exercice de certains emplois et à l’accomplissement des gardes ou astreintes qui justifient une présence sur site ou à proximité. En d’autres termes, l’agent quittant ses fonctions ou ne les occupant plus se verra sommé de quitter son logement, comme le rappelle le juge administratif, parfois assez sévèrement. Ainsi, dans un arrêt du 29 novembre 2000 [8] le Conseil d’État valide, en creux, la logique selon laquelle la mutation entraînant la cessation des fonctions emporte la fin du droit à la concession de logement, l’agent se maintenant alors sans titre, ce qui justifie une mesure d’expulsion en référé en présence de l’urgence. Dans un autre arrêt en date du 14 octobre 2009 [9], il valide la fin de la concession de logement pour nécessité absolue de service et l’institution d’une redevance d’occupation pour une directrice bénéficiant d’un logement de fonction placée en congé de longue durée, précisant ainsi que l’occupation du logement était liée à l’exercice effectif des fonctions.

En dehors de ces dispositions statutaires spécifiques réservées à certains corps d’agents, la question plus large d’une politique de logement des agents publics se pose, particulièrement dans les territoires où la tension immobilière est forte. Les établissements cherchent à déployer une stratégie de recrutement leur permettant d’attirer et de fidéliser leurs agents, celle-ci ne passant plus uniquement par la politique salariale mais par tous les aspects de la vie quotidienne, notamment le logement.

Une politique du logement à construire

Quels outils pour la politique de logement des établissements ? Selon le profil et les besoins de ses agents, l’établissement peut conclure divers partenariats avec les bailleurs sociaux présents sur son territoire, du plus simple au plus complexe.

De la façon la plus simple et la moins engageante, notamment financièrement, il est possible de tisser un partenariat avec les acteurs sociaux locaux afin d’avoir un accès privilégié aux annonces des bailleurs, avec une étude prioritaire des dossiers des agents publics. Simple et sans frais, cette solution dépendra toutefois du réseau local et du parc immobilier disponible.

Une solution plus « construite» réside en l’achat de droits de réservation dans le parc des logements sociaux des bailleurs. De 15 000 à 30 000 € selon les droits réservés, l’établissement se voit garantir la possibilité d’attribution de logements sociaux à ses agents, à des prix inférieurs à ceux du marché classique, sans avoir à gérer directement cette location. Le Code de la construction et de l’habitat, en son article R. 631-26, permet également aux employeurs hospitaliers de réserver des logements dans des résidences hôtelières à vocation sociale à leurs agents, selon des droits de réservation à définir par voie de convention.

L’article R. 314-4 du même code prévoit également la possibilité pour les employeurs publics de réserver et de mettre à disposition des logements dans des parcs publics ou privés. Concrètement, l’établissement public de santé peut conclure par voie de convention des accords avec des organismes sociaux de construction, afin de réserver des logements locatifs à ses agents, en contrepartie de contributions financières.

Plus engageant encore, certains établissements vont jusqu’à céder un terrain à un bailleur social pour la construction de logements neufs en échange de réservation de logements pour leurs professionnels. Ce droit de réservation est actuellement limité à 10%. La proposition de loi actuellement en discussion au Parlement prévoit d’augmenter ce pourcentage de droit de réservation, de 25% à 50% au gré des amendements, pour les administrations cédant des terrains pour la construction de ces logements.

Outre le coût, cette solution de réservation présente le désavantage, à l’heure actuelle, d’être incompatible avec une clause de fonction et de ne pouvoir réattribuer ce logement en cas de cessation de fonction de l’agent. La proposition de loi précitée actuellement en discussion introduit en son article 1 une clause de fonction précisant l’emploi dont l’exercice justifie le droit au maintien dans le logement et selon des conditions qui restent à définir (application aux seuls contrats conclus après l’entrée en vigueur de la loi, délai de préavis, maintien du bénéfice du logement en cas de vulnérabilité sociale…).

Les établissements ont également la possibilité de conclure directement des baux de location avec des bailleurs sociaux ou privés, afin ensuite de sous-louer ces logements pour leurs agents selon les règles de droit commun prévues par le Code civil. Plus directe et flexible au regard de l’attribution ou du maintien dans le logement en cas de cessation de fonction, cette solution est plus contraignante au regard de la gestion locative et des risques, notamment financiers, qu’elle engendre.

Il en est de même lorsque l’établissement met à contribution son propre patrimoine qu’il peut rénover et réserver à la location pour ses propres agents. Ici encore, la proposition de loi «visant à améliorer l’accès au logement des travailleurs des services publics» vient étoffer les marges de manœuvre des établissements en les autorisant à confier à des filiales la gestion de leur patrimoine immobilier.

L’Assemblée nationale avait même enrichi cette possibilité en autorisant les établissements à confier à un organisme public ou privé les opérations de recouvrement de leurs recettes immobilières, mais cette dernière mesure a été revue par le gouvernement qui préfère laisser cette compétence aux établissements publics, estimant que les prérogatives du comptable public sont plus efficaces que les dispositions de droit commun.

On assiste ici à l’émergence de véritables innovations en matière d’immobilier hospitalier, à mettre en perspective, sous l’œil attentif de l’Agence française anti-corruption (AFA), avec le respect du Code général de la propriété des personnes publiques.

Le guide de l’AFA [10], et plus particulièrement sa fiche 2.8 traitant des logements de fonction, appelle les établissements à la vigilance sur ce thème, notamment quant au respect de toute la réglementation relative aux exonérations de charges et aux avantages en nature. Sur l’attribution «indue» de logements de fonction, la Cour de cassation l’a qualifiée de « délit de concussion » pour le maire d’une commune qui, sans y être autorisé par une délibération du conseil municipal prise en application des articles L. 2121-29 et L. 2122-21 du Code général des collectivités territoriales, a donné à bail gratuitement un bien communal à usage d’habitation [11].

L’obligation de probité qui pèse sur les établissements de santé doit les interroger sur tout dispositif qui pourrait être assimilé à un détournement de fonds publics relevant du droit pénal.

Qu’elle soit directe, via le propre patrimoine de l’hôpital employeur, ou indirecte, par le biais des partenaires sociaux, cette nouvelle politique suppose de l’établissement la rédaction d’une feuille de route et d’une stratégie afin de déterminer ses besoins, les publics prioritaires et la maîtrise des risques engendrés.

En mêlant enjeux patrimoniaux et politique des ressources humaines, dont le premier impératif est de s’assurer de l’attractivité de l’établissement et des bonnes conditions de vie des agents, l’établissement ne doit pas oublier de veiller à l’équité entre tous ses agents et de borner l’accès au logement et leurs conditions précises d’attribution.

Si les enjeux et les ambitions sociales et éthiques sont louables, il est permis de rappeler la vocation «exclusive» de soins d’un établissement public de santé, dont le principe de spécialité cantonne son activité aux missions légales du service public hospitalier ainsi qu’à des activités accessoires qui en constituent le complément normal, sous réserve qu’elles demeurent subsidiaires [12].

La gestion d’un parc immobilier locatif ou en pleine propriété par l’hôpital doit être appréhendée au regard de cette spécialité fonctionnelle et ne saurait devenir une activité prépondérante, ni même essentielle. Les enjeux d’attractivité et de fidélisation des professionnels médicaux, et désormais également non médicaux, ne doivent pas faire oublier l’existence d’un secteur concurrentiel dont cette activité est le cœur de métier.

Notes

[1] Anap, « Faciliter l’accès au logement des professionnels des établissements sanitaires et médicosociaux », 31 mars 2026 – anap.fr

[2] Proposition de loi visant à améliorer l’accès au logement des travailleurs des services publics.

[3] Décret n° 2010-30 du 8 janvier 2010 pris en application de l’article 77 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière modifié.

[4] Article R.6153-10 du CSP.

[5] Article R.6153-1-9 du CSP.

[6] Décret n°72-361 du 20 avril 1972.

[7] Arrêté du 30 avril 2003 relatif à l’organisation et à l’indemnisation de la continuité des soins et de la permanence pharmaceutique dans les EPS et Ehpad.

[8] Conseil d’État, 29 novembre 2000, n° 205395.

[9] Conseil d’État, 14 octobre 2009, n° 319839.(10) AFA, « Guide pratique à l’attention des établissements publics de santé : mettre en place ou mettre à jour un dispositif anticorruption », octobre 2024.

[11] Cour de cassation, chambre criminelle, 31 janvier 2007, numéro de pourvoi 06-81273.

[12] Art. L. 6111-1, L. 6111-2, L. 6145-7 et R. 6145-48 du CSP.